Una reflexión sobre la institucionalidad ambiental
(Publicado : 29/11/2006, 5:0 horas)
Rodrigo Pizarro
Algunos han argumentado que la institucionalidad no ha tenido tiempo de madurar o que lo que ha faltado es voluntad política para enfrentar estos temas, a la vez de un compromiso real con el desarrollo sustentable
En el año 2005, en Chile confluyeron una serie de conflictos ambientales que pusieron de manifiesto las serias falencias de nuestra política ambiental, entre ellos, el colapso del Santuario de la Naturaleza Carlos Anwandter y la muerte de los cisnes de cuello negro. Frente a lo que parecía una verdadera crisis de gobernabilidad del territorio, se ha generado un debate sobre los objetivos e instrumentos de la política ambiental y, por sobre todo, la estructura institucional, culminando incluso en la propuesta de una reforma sustantiva del actual gobierno.En relación a la institucionalidad ambiental, es importante aclarar que a diferencia de lo que se piensa, la Comisión Nacional del Medio Ambiente (Conama) no es un ministerio o una agencia ambiental, sino que se trata de un sistema de coordinación. La política ambiental de Chile la determinan los distintos ministerios y servicios sectoriales (Vivienda, Salud y Obras Públicas, entre otros) y son sólo coordinadas a través de un Comité de Ministros (presidido por el ministro secretario general de la Presidencia).Para efectos de ejecutar la ‘coordinación’ existe una secretaría técnica -un servicio que depende de la Secretaría de la Presidencia- que implementa las acciones y compromisos que emanan del Comité de Ministros y que, para mayor confusión, también se denomina Dirección Ejecutiva de la Conama. Sin embargo, este servicio actúa como secretaría y no cuenta con atribuciones para diseñar, implementar o fiscalizar la política ambiental, lo que se hace directamente a través de los servicios sectoriales.Este ‘modelo de coordinación’ fue diseñado a comienzo de los noventa y, junto al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) -el instrumento de política por excelencia-, constituye la esencia de la estructura institucional ambiental de nuestro país. Esta estructura es la que se encuentra al centro del debate sobre la política ambiental y, especialmente, la crisis de gobernabilidad que se observó en 2005.Algunos han argumentado que la institucionalidad no ha tenido tiempo de madurar o que lo que ha faltado es voluntad política para enfrentar estos temas, a la vez de un compromiso real con el desarrollo sustentable. A nuestro juicio, el problema central es una institucionalidad ambiental que no sólo se agotó, sino que fue mal concebida en sus orígenes, al producir y reproducir una serie de incentivos perversos que impiden llevar a cabo la política ambiental.Este diseño institucional genera lo que en la literatura económica se denomina “problemas de agencia” que, en términos generales, se refiere a la presencia de una serie de incentivos para que los agentes económicos -individuos, empresas o instituciones- se comporten de una manera que no es socialmente óptima. Un tema crucial en estos problemas es la existencia de información asimétrica y la necesidad de delegar a terceros el cumplimiento de ciertas funciones u objetivos.Entre los problemas relevantes se encuentran quién y cómo se decide el nivel de protección ambiental deseada y cuáles son los reales incentivos institucionales de las distintas agencias regulatorias. También, la existencia de “captura de agencia”, cuando las instituciones regulatorias se desdoblan y defienden los intereses de las empresas que regulan. Junto con esto aparece la consistencia y credibilidad en el tiempo de la política ambiental -que ocurre cuando se contraponen objetivos de largo plazo con organismos de decisión evaluados en el corto plazo- y, finalmente, la coherencia de los instrumentos de gestión ambiental.La evaluación de estos incentivos institucionales sugiere que el modelo diseñado para implementar la política ambiental, a partir de la Ley de Bases del Medio Ambiente (LBMA), generó y profundizó una serie de falencias en la estructura de incentivos de los agentes económicos y las agencias regulatorias del Estado. En consecuencia, no es la falta de voluntad política, de recursos para la fiscalización o el egoísmo de los empresarios lo que impide implementar una política ambiental adecuada, sino que el problema de fondo se encuentra en el diseño original de la institucionalidad ambiental.A menos que se enfrenten estas incongruencias con los incentivos institucionales, no será posible contar con una política ambiental que cumpla con los objetivos del propio gobierno en materia de desarrollo sustentable. Es más, la reforma propuesta por la Presidenta Bachelet sólo tiene sentido si se resuelven los incentivos perversos de la actual institucionalidad. En este sentido, si bien la creación de un Ministerio de Medio Ambiente no resolverá por sí solo los problemas que presenta la actual institucionalidad, es una oportunidad si se corrige el sistema de incentivos perversos que se encuentran en la actual estructura institucional.
En el año 2005, en Chile confluyeron una serie de conflictos ambientales que pusieron de manifiesto las serias falencias de nuestra política ambiental, entre ellos, el colapso del Santuario de la Naturaleza Carlos Anwandter y la muerte de los cisnes de cuello negro. Frente a lo que parecía una verdadera crisis de gobernabilidad del territorio, se ha generado un debate sobre los objetivos e instrumentos de la política ambiental y, por sobre todo, la estructura institucional, culminando incluso en la propuesta de una reforma sustantiva del actual gobierno.En relación a la institucionalidad ambiental, es importante aclarar que a diferencia de lo que se piensa, la Comisión Nacional del Medio Ambiente (Conama) no es un ministerio o una agencia ambiental, sino que se trata de un sistema de coordinación. La política ambiental de Chile la determinan los distintos ministerios y servicios sectoriales (Vivienda, Salud y Obras Públicas, entre otros) y son sólo coordinadas a través de un Comité de Ministros (presidido por el ministro secretario general de la Presidencia).Para efectos de ejecutar la ‘coordinación’ existe una secretaría técnica -un servicio que depende de la Secretaría de la Presidencia- que implementa las acciones y compromisos que emanan del Comité de Ministros y que, para mayor confusión, también se denomina Dirección Ejecutiva de la Conama. Sin embargo, este servicio actúa como secretaría y no cuenta con atribuciones para diseñar, implementar o fiscalizar la política ambiental, lo que se hace directamente a través de los servicios sectoriales.Este ‘modelo de coordinación’ fue diseñado a comienzo de los noventa y, junto al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) -el instrumento de política por excelencia-, constituye la esencia de la estructura institucional ambiental de nuestro país. Esta estructura es la que se encuentra al centro del debate sobre la política ambiental y, especialmente, la crisis de gobernabilidad que se observó en 2005.Algunos han argumentado que la institucionalidad no ha tenido tiempo de madurar o que lo que ha faltado es voluntad política para enfrentar estos temas, a la vez de un compromiso real con el desarrollo sustentable. A nuestro juicio, el problema central es una institucionalidad ambiental que no sólo se agotó, sino que fue mal concebida en sus orígenes, al producir y reproducir una serie de incentivos perversos que impiden llevar a cabo la política ambiental.Este diseño institucional genera lo que en la literatura económica se denomina “problemas de agencia” que, en términos generales, se refiere a la presencia de una serie de incentivos para que los agentes económicos -individuos, empresas o instituciones- se comporten de una manera que no es socialmente óptima. Un tema crucial en estos problemas es la existencia de información asimétrica y la necesidad de delegar a terceros el cumplimiento de ciertas funciones u objetivos.Entre los problemas relevantes se encuentran quién y cómo se decide el nivel de protección ambiental deseada y cuáles son los reales incentivos institucionales de las distintas agencias regulatorias. También, la existencia de “captura de agencia”, cuando las instituciones regulatorias se desdoblan y defienden los intereses de las empresas que regulan. Junto con esto aparece la consistencia y credibilidad en el tiempo de la política ambiental -que ocurre cuando se contraponen objetivos de largo plazo con organismos de decisión evaluados en el corto plazo- y, finalmente, la coherencia de los instrumentos de gestión ambiental.La evaluación de estos incentivos institucionales sugiere que el modelo diseñado para implementar la política ambiental, a partir de la Ley de Bases del Medio Ambiente (LBMA), generó y profundizó una serie de falencias en la estructura de incentivos de los agentes económicos y las agencias regulatorias del Estado. En consecuencia, no es la falta de voluntad política, de recursos para la fiscalización o el egoísmo de los empresarios lo que impide implementar una política ambiental adecuada, sino que el problema de fondo se encuentra en el diseño original de la institucionalidad ambiental.A menos que se enfrenten estas incongruencias con los incentivos institucionales, no será posible contar con una política ambiental que cumpla con los objetivos del propio gobierno en materia de desarrollo sustentable. Es más, la reforma propuesta por la Presidenta Bachelet sólo tiene sentido si se resuelven los incentivos perversos de la actual institucionalidad. En este sentido, si bien la creación de un Ministerio de Medio Ambiente no resolverá por sí solo los problemas que presenta la actual institucionalidad, es una oportunidad si se corrige el sistema de incentivos perversos que se encuentran en la actual estructura institucional.
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